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Begründung

Allgemeiner Teil

Durch das Gesetz soll die Pflegeversicherung als fünfte Säule des deutschen Sozialversicherungssystems auf die Herausforderungen der Zukunft eingestellt werden und eine langfristige Konsolidierung erreicht werden. Dies geschieht im wesentlichen durch drei Elemente, deren Verankerung im Gesetz die Weichen für die Zukunft der Pflegeversicherung richtig stellt.

  1. Die bedeutsamste zukünftige Herausforderung ist die demographische Entwicklung, die auf die Finanzierbarkeit aller sozialen Sicherungssysteme enormen Einfluß nehmen wird. Auf diese Herausforderung muß rechtzeitig reagiert werden.

    Bis Ende des Jahres 1998 werden Beitragsüberschüsse von rd. 12,5 Mrd. DM aufgelaufen sein, wovon 1,1 Mrd. nach Art. 52 PflegeVG als langfristiges Darlehen an den Bund vergeben ist. Momentan werden die laufenden Ausgaben der Pflegeversicherung durch die laufenden Einnahmen gedeckt, es entsteht sogar nach wie vor ein Überschuß. Aktuell wird dieser Überschuß für den Ausgleichsfonds nach § 65 nicht benötigt.

    Ziel muß es sein, daß die Pflegeversicherung langfristig eine solide Grundsicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit bietet und langfristig - das heißt auch für die künftigen Generationen - finanzierbar bleibt. Als umlagefinanzierte Sozialversicherung, die Leistungen vor allem für ältere Menschen zur Verfügung stellt, baut die Pflegeversicherung auf den sogenannten Generationenvertrag. Danach werden die Beiträge der aktiv Versicherten sofort für Leistungen ausgegeben, ohne daß ausgabendeckende Rückstellungen oder sonstige Rücklagen gebildet werden (Rücklagen werden allenfalls als Finanzausgleichsfonds gebildet). Der Berechtigte erhält lediglich eine relative Anspruchsposition, die von den künftigen Generationen eingelöst werden muß, ohne daß diese auf ein reales Substrat zurückgreifen können.

    Aufgrund der demographischen Entwicklung wird der Finanzbedarf in der Pflegeversicherung drastisch ansteigen. Sämtliche Prognosen gehen von erheblichen Beitragssatzanhebungen in der ersten Hälfte des 21. Jahrhunderts aus. Nach dem Zweiten Zwischenbericht der Expertise für die Enquete-Kommission "Demographischer Wandel" des Deutschen Bundestages vom 5. Oktober 1998 wird sich der Beitragssatz bis zum Jahr 2040 auf 2,79 v. H bis 3,81 v. H. erhöhen (BT-Drucksache 13/11460, S. 378), das sind bis zu 125 Prozent mehr als heute.

    Durch die Bildung eines Kapitalstocks als "Generationenreserve" aus den bisher aufgelaufenen Überschüssen (abzüglich einer notwendigen Rücklage) und der Zuführung weiterer laufender Überschüsse kann erreicht werden, die von den künftigen Generationen zu tragenden Beitragssatzanhebungen abzumildern oder sogar zu verhindern. Durch die langfristige Anlage der Mittel des Kapitalstocks können wesentlich höhere Erträge erzielt werden als bei der jetzigen Verwaltung der Beitragsüberschüsse. Zur Optimierung der Ertragsfähigkeit der Mittel des Kapitalstocks wird für die Anlage nicht an die Vorschriften der § 82 ff. SGB IV angeknüpft, die die Dispositionsmöglichkeiten für langfristig anzulegende Mittel zu sehr einschränken. Vielmehr sind die Regelungen für die Generationenreserve an die Vorschriften für die private Versicherungswirtschaft im Versicherungsaufsichtsgesetz angelehnt, die höhere Erträge bei überschaubaren Risiken ermöglichen. Der Anteil von Aktien in Höhe von bis zu 50 v. H. ermöglicht eine wesentlich höhere Rendite als eine Anlage ausschließlich in festverzinslichen Wertpapieren. So betrug die Rendite amerikanischer Aktien in den letzten 20 Jahren durchschnittlich 16,6 % p. a., in den letzten 30 Jahren 12,1 % p. a. und in den letzten 72 Jahren 11,0 % p. a.. Der (rückgerechnete) Deutsche Aktienindex hat sich von Januar 1960 (417,20) bis Januar 1998 (4.440,38) mehr als verzehnfacht. Das Bundesversicherungsamt verwaltet im Einvernehmen mit einem aus Bund, Ländern und den Spitzenverbänden der Pflegekassen bestehenden "Generationenrat" das Sondervermögen. Das Bundesversicherungsamt legt die Mittel des Sondervermögens nicht selbst an, sondern beauftragt damit - ebenfalls im Einvernehmen mit dem Generationenrat - Kapitalanlagegesellschaften mit Sitz im Inland. Die Generationenreserve entspricht den Grundsätzen einer modernen Angebotspolitik, da diese zu einem erheblichen Teil in unternehmerisches Engagement (Aktiengesellschaften etc.) fließen wird und damit als Investitionskapital zur Verfügung steht.

    Durch die Generationenreserve erhalten sowohl die Versicherten als auch die beitragzahlenden Arbeitgeber über die aktuelle Situation hinaus Sicherheit hinsichtlich der Beitragsstabilität der sozialen Pflegeversicherung. Gleichzeitig wird sämtlichen Begehren nach einer kurzatmigen Konsumierung dieser Beitragsmittel abwehrend vorgebeugt. Es wird gesetzlich sichergestellt, daß die im Kapitalstock befindlichen Beitragsmittel nur den Versicherten zugutekommen und eine Zweckentfremdung ausgeschlossen ist. Durch die Einführung der Generationenreserve, deren Erträge nicht sofort und nicht für jeden Zweck zur Verfügung stehen, wird außerdem der Anreiz für die an der Umsetzung der Pflegeversicherung Beteiligten, sparsam mit den Beitragsmitteln umzugehen, verstärkt.

    Die Pflegeversicherung wird durch die Einführung der Generationenreserve insoweit Modellprojekt für andere Sozialversicherungszweige, in denen ebenfalls die Bildung eines Kapitalstocks aus demographischen und damit Gerechtigkeitsgründen notwendig ist.

  2. Ein weiteres Problem ist die Absicherung der Menschen mit geistigen Behinderungen und psychischen Erkrankungen. Dies gilt vor allem für die Demenzkranken, also die Menschen mit einem besonders im Alter auftretenden krankhaften Abbau von Gedächtnis und anderen geistigen Fähigkeiten. Die Gruppe der Demenzkranken stellt einen großen, immer weiter wachsenden Anteil an den Hilfe- und Pflegebedürftigen dar. Hierauf muß reagiert werden, da andernfalls die Zielsetzung der Pflegeversicherung gerade für ältere Menschen Hilfe und Unterstützung im täglichen Leben zu geben, nicht im gewünschten Umfang erreicht wird. Die Absicherung der Demenzkranken stellte von Beginn der Pflegeversicherung an ein Problem dar. Die Pflegeversicherung kennt einen relativ engen, verrichtungsbezogenen Begriff der Pflegebedürftigkeit. Berücksichtigt wird danach der Hilfebedarf, der für die Grundpflege in den Bereichen Körperpflege, Ernährung und Mobilität sowie bei der hauswirtschaftlichen Versorgung anfällt. Personen mit geistigen Behinderungen und psychischen Erkrankungen, vor allem die Demenzkranken haben aber oft einen Hilfebedarf, der außerhalb dieser Verrichtungen anfällt: Sie benötigen allgemeine Aufsicht oder Anleitung. Mit der Neufassung der Begutachtungsrichtlinien für den Medizinischen Dienst der Krankenversicherung wurden bereits wichtige Verbesserungen für diese Personen erreicht. So wird nun die Beaufsichtigung und Anleitung im Zusammenhang mit den genannten Verrichtungen in vollem Umfang berücksichtigt. Dies reicht jedoch nicht aus. Für eine weitergehende Berücksichtigung ist eine Änderung der §§ 14, 15 SGB XI notwendig, die der Freistaat Bayern bereits im Frühsommer 1996 (BR-Drucksache 228/96) vorgeschlagen hat, damals jedoch nicht durchgesetzt werden konnte. Mit der Neuregelung wird der allgemeine Betreuungsaufwand bei den Menschen mit geistiger Behinderung oder mit psychischen Erkrankungen bis zu 40 Minuten täg-lich berücksichtigt. Damit ist davon auszugehen, daß die Einstufung für viele dieser Menschen verbessern wird. Außerdem ist damit sichergestellt, daß für den zweifellos höheren Mehraufwand entsprechende Leistungen zur Verfügung gestellt werden können. Durch die Obergrenze von 40 Minuten täglich ist andererseits auch sichergestellt, daß die Kosten der Pflegeversicherung insoweit nicht unkontrollierbar ausufern.
  3. Als dritte wesentliche Säule des Entwurfs werden die Leistungen der häuslichen Pflege und der sie ergänzenden Leistungen (Tages- und Nachtpflege, Verhinderungspflege, Kurzzeitpflege) in einigen Bereichen verbessert. Die Änderungen knüpfen dabei an einen in den Bundesrat eingebrachten Gesetzentwurf des Landes Hessen (BR-Drucksache 399/98) an, der im Bereich der Tages- und Nachtpflege um eine nur teilweise Anrechnung dieser Leistungen auf die Leistungen der häuslichen Pflege ergänzt wurde:

Weitere Änderungen, die die bisherigen Regelungen im Vergütungs- und Vertragsrecht der Pflegeversicherung harmonisieren, schließen die Reform ab:

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